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          首页 > 专业研究 > 国土整治与生态修复

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          土地资源资产核算技术方法研究

          发布时间:2019-07-01

          摘要

          土地资源资产核算是自然资源资产核算的重要组成部分,是摸清自然资源资产家底的重要手段,是编制自然资源资产负债表、实行自然资源资产离任审计的前提和基础。本研究基于当前研究基础和实践经验,从核算原则、核算思路与技术路线、核算对象与范围、核算内容与方法等方面构建土地资源资产核算技术方法体系,为全面开展土地资源资产核算工作提供参考与借鉴。


          十八届三中全会以来,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》等重要文件均对加快推进生态文明建设做出了一系列顶层设计和制度安排,其中明确要求探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。


          开展自然资源资产核算是编制自然资源资产负债表的前提和基础,是摸清自然资源资产家底的重要手段,为推进生态文明建设、有效?;ず陀佬米匀蛔试刺峁┏浞值男畔⒅С?。


          土地资源是自然资源的一种重要类型,同时也是矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等其他自然资源的重要载体,在所有自然资源中具有基础性作用。正在进行的第三次全国土地调查工作和耕地质量等级调查评价制度、城镇土地与农用地“等—级—价”体系的建立与运行为土地资源资产核算奠定了基础。鉴于此,自然资源部正组织开展国有土地资源资产核算项目试点工作,探索建立土地资源资产核算技术方法体系和组织实施模式。


          本研究基于现有的研究基础、基础数据和实践经验,尝试从核算原则、核算思路与技术路线、核算对象与范围、核算内容与方法等方面构建一套全面、科学、实用、衔接性强的土地资源资产核算技术方法体系,为全面开展土地资源资产核算工作提供参考与借鉴。


          一、核算原则


          (一)全面性原则


          全面拓宽土地资源资产核算范围,从经济价值核算为主拓展到生态价值核算,从国有土地为主拓展到集体所有土地,从经营性建设用地为主拓展到全口径各地类。


          (二)科学性原则


          在第三次全国土地调查工作分类标准的基础上,合理确定土地资源资产核算对象和范围,选取适宜的核算方法对土地资源资产价值量进行核算,并对核算成果进行验证,保障核算成果的科学性、合理性。


          (三)实用性原则


          统筹考虑应用需求、成果精度、工作实施效率的平衡,选取针对性、适用性和可推广性强的核算技术方法进行土地资源资产核算,并以管理目标和应用需求为导向,探索合理、可行的技术方法体系,以解决核算过程中的难点和关键问题。


          (四)衔接性原则


          一方面,土地资源与其自然资源联系紧密,通过合理确定土地资源资产核算对象、范围、内容,做好与森林、草原、水等其他自然资源资产核算工作的衔接;另一方面,土地资源资产核算应与现有土地资源调查体系相衔接,在第三次全国土地调查数据的基础上开展土地资源资产核算。


          二、核算思路与技术路线


          基于第三次全国土地调查数据,收集已有地籍调查、地价、耕地质量等相关资料和数据,在确定核算对象和范围的基础上,选择适宜的核算方法,核算区域土地资源资产实物量(数量和质量)和价值量(经济价值和生态价值),并对核算成果进行检验分析,最终形成区域土地资源资产核算成果。具体技术路线图详见图1。


          图1 土地资源资产核算技术路线


          三、核算对象与范围


          土地资源资产核算对象包括国有土地和集体所有土地,具体可根据第三次全国土地调查工作分类标准确定,包括湿地、耕地、种植园用地、林地、草地、商业服务业用地、工矿用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地等13类。


          土地资源资产核算范围包括实物量和价值量核算,其中实物量核算包括实物数量和实物质量核算,价值量核算包括经济价值和生态价值核算。


          对于不同的土地类型,其价值量核算范围有所不同,具体遵循以下几项原则:


          01

          考虑各类用地资产特征显化程度的差异性,对于资产特征显化程度低或暂不具备市场交易条件的土地类型(如湿地、沙地、裸土地、裸岩石砾地等)不进行经济价值核算。


          02

          遵循对部分具有重要生态功能的地类进行生态价值核算的原则,考虑与湿地、森林、草原、水等资源资产核算的衔接,土地资源资产生态价值核算对象不包括与上述资源在空间上存在直接叠置关系的地类,只对耕地、种植园用地、公共管理与公共服务用地中的公园与绿地的生态价值进行核算,湿地、森林、草原、水等资源生态价值建议单独核算。


          综上,土地资源资产实物数量核算对象为全部土地;土地资源资产实物质量核算对象为具备分等定级基础的建设用地和农用地;土地资源资产经济价值核算对象为除湿地、部分其他土地(沙地、裸土地、裸岩石砾地)以外的土地;土地资源资产生态价值核算对象为耕地、种植园用地、公共管理与公共服务用地中的公园与绿地。具体土地资源资产核算的对象与范围详见表1。


          表1 土地资源资产核算对象与范围


          四、核算内容与方法


          (一)实物量核算


          基于第三次全国土地调查数据,统计核算区域内各类土地面积,形成土地资源资产实物数量核算成果;同时基于城镇土地分等定级和农用地分等定级成果,对城镇建设用地(主要为商业服务业用地、城镇住宅用地、工矿用地)和农用地(主要为耕地)等别和级别进行统计核算,形成土地资源资产实物质量核算成果。两者共同组成土地资源资产实物量核算成果。


          (二)价值量核算


          1、经济价值核算


          土地资源资产经济价值采用以基准地价为基础的核算方法进行核算。具体思路以第三次全国土地调查图斑为核算单元,获取图斑面积(数量);通过ArcGIS叠加城镇和农用地基准地价图,判别建设用地与农用地等各用地类型所在土地级别,确定级别价,最后将各用地类型资产价值进行汇总,形成区域土地资源资产经济价值核算成果。


          对于基准地价未覆盖的土地,可采用基于土地等别、地价影响因素模型、经济水平、空间位置等推算方法和收益还原法进行核算,具体如下:


          (1)对于基准地价缺失的部分经营性用地,优先采用土地等别的推算方法,即采用同等别内同类土地平均价格进行替代推算,并根据具体情况进行修正。对于缺失土地等别数据的地块,可在构建地价影响因素指标体系与地价表征值之间统计关系模型的基础上,收集缺失地块的地价影响因素数据,推算其地价表征值。


          (2)对于公共管理与公共服务用地、特殊用地等非经营性用地的经济价值核算,可在分析其区位特征和影响因素的基础上,参考空间位置相临,经济指标相近的其他类别用地价格进行修正确定。


          (3)对于未建立基准地价体系的农用地,采用收益还原法核算经济价值。对于农用地流转市场发达的地区,优先采用基于农用地流转租金的收益还原法测算其经济价值;对于罕有农用地市场交易的地区,可依据当地主导耕作制度下的农用地收益测算其经济价值。


          2、生态价值核算


          土地资源资产生态价值重点核算调节服务、支持服务、文化服务等生态系统服务的间接价值,具体从固碳释氧、气候调节、水源涵养、大气净化、保育土壤、维持生物多样性、休闲游憩等方面对区域内耕地和种植园用地生态价值进行核算。核算方法详见表2。


          表2 土地资源资产生态价值核算方法


          (三)成果检验分析


          采用抽样分析法对核算成果合理性进行分析。具体思路为分别在建设用地和农用地中随机选取一定数量的价值核算样点,对其进行方差分析,验证建设用地和农用地各级别价的合理性。


          采用对比分析法对核算成果可靠性进行分析。具体思路为选取多种价值核算方法对各地类经济价值和生态价值核算结果进行对比分析,辅助判断核算成果的可靠性。


          五、关键问题与建议


          (一)明确土地资源资产核算对象


          合理确定土地资源资产核算对象与范围是开展土地资源资产核算的基础。当前土地资源资产核算范围包括实物量和价值量核算已基本达成共识,但关于土地资源资产核算的对象仍存在争议。何种类型的土地需要核算实物质量,何种类型的土地需要核算经济价值和生态价值,如何做好与森林、草原、水等其他自然资源资产核算工作的衔接,做到全覆盖、不重叠,这些均是土地资源资产核算工作开展之前需要明确的关键问题,也是统筹推进自然资源资产核算工作的关键问题。


          在已有数据资料的基础上,建议考虑各类用地资产特征显化程度的差异性和市场交易条件的完备性确定土地资源资产经济价值核算对象;考虑与湿地、森林、草原、水等资源资产核算的衔接和是否具备重要生态功能确定土地资源资产经济价值核算对象。


          (二)建立全覆盖的土地资源资产经济价值核算体系


          当前,城镇土地与农用地“等—级—价”体系已经建立,对于市场交易频繁、价值显化程度高的经营性用地已有如基准地价法、监测地价法等比较成熟的经济价值核算方法,但由于土地资源“等—级—价”体系的覆盖范围不全,如何科学核算国有非经营性用地和集体所有土地的经济价值有待进一步研究。


          兼顾能反映土地稳定的内在价值和数据覆盖面广的要求,建议优先采用基准地价法核算土地资源资产经济价值。近期对于基准地价未覆盖的土地,可采用基于土地等别、地价影响因素模型、经济水平、空间位置等推算方法和收益还原法进行核算;远期依托已有的土地资源“等—级—价”体系,构建基于县级行政单元的城乡统一基准地价评估及更新机制,在此基础上建立纵向可比、横向统一、动态更新的土地资源资产经济价值核算技术体系。


          (三)探索统一的土地资源资产生态价值量化方法


          生态系统的服务功能具有很强的外部性,当前对于自然资源资产生态价值核算方法仍处于百家争鸣的探讨阶段。采用何种科学方法、选取何种替代价格量化土地资源资产生态价值仍有待进一步探讨。


          土地资源资产生态价值不具有市场交易条件,无法采用直接的市场法进行核算,建议尝试采用成本替代法、恢复费用法等间接核算方法,针对不同地区搜集不同的替代价格,从固碳释氧、气候调节、水源涵养、大气净化、保育土壤、维持生物多样性、休闲游憩等方面对土地资源资产生态价值进行核算。


          作者简介:邹朝晖,国地科技技术中心高级技术经理,管理学博士,主要从事自然资源资产核算及负债表编制、全民所有自然资源资产所有权委托代理机制、国土空间规划信息化等研究。


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